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通知公告 · Announcement?
生物天然氣產業終于有了自己的“憲法”
來源:生物質能產業促進會
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作者:張大勇 王樂樂 曾楊
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發布時間: 2019-12-19
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生物質能產業促進會（以下簡稱“協會”）近日獲悉，2019年12月6日，十部委聯合下發了《關于促進生物天然氣產業化發展的指導意見》（發改能源規[2019]1895號，以下簡稱“指導意見”）。業內期盼已久的生物天然氣產業發展“根本大法”終于出臺，它將是今后一段時間指導我國生物天然氣產業發展的綱領性文件，對產業的起步和有序發展將起到積極的推動和促進作用。一句話，在政策層面，國家支持生物天然氣產業發展的大門已經敞開，隨著各類投資主體進入該領域和更多項目落地，業內關心的一些相關配套政策也會逐步出臺和完善。現結合2019年2月20日國家能源局綜合司下發的《關于促進生物天然氣產業化發展的指導意見征求意見稿（以下簡稱“征求意見稿”）》，從促進產業可持續發展角度談談協會對指導意見的認識和理解。
指導意見的權威性和執行力得到進一步提升
在能源領域，指導意見是繼“北方地區冬季清潔取暖規劃（2017-2021年）”之后，十部委聯合下發的又一重磅文件。由于生物天然氣產業鏈較長，橫跨農業、工業、環保、能源、有機肥等多個領域，在產業發展過程中，需要多部門共同發力。多部委聯合發文，更有利于后續配套政策的落地，使政策的執行效能大幅提升，避免以往的“政出多門，相互掣肘”現象發生。
發展意義重大，產業定位清晰
生物天然氣是可再生能源當中，唯一可形成完整閉合循環鏈的綠色生態能源（見下圖），既能保護環境，又能高質量發展經濟，滿足人民高品質生活，完全符合習近平總書記提出的綠色發展和人類永續發展理念。發展生物天然氣，除了規模化處理城鄉有機廢棄物，發展綠色循環經濟，保護生態環境，提高縣域清潔能源安全保障能力，更重要的是用沼渣沼液做高效有機肥替代化肥，可改變中國的現代農業生態結構，提升十四億國人的健康生活水平，造福子孫后代。
“推進生物質能轉型升級，加快可再生能源在燃氣領域應用，培育發展可再生能源新興產業。”指導意見向市場釋放出明確信號，國家將加快生物質能產業轉型升級步伐，未來非電利用（生物燃氣、清潔供熱、液體燃料等）將成為生物質能主要利用方式。
更加強調產業的統籌協調和融合發展
與征求意見稿相比，指導意見在多處反復強調產業間的協同發展和融合發展，這與生物天然氣產業跨領域、跨專業、產業鏈較長等特性緊密相關。指導意見在“總體要求”章節，就提出“統籌協調，合力推進”原則，統籌可再生能源和天然氣產供銷支持政策，將生物天然氣融入大能源，與常規燃氣實現融合發展。在規劃層面，強調各層級生物天然氣規劃要融入本級天然氣發展規劃，納入本級天然氣發展戰略，與本級各類專項規劃相銜接。在項目開發建設層面，鼓勵燃氣經營企業、進口企業和基礎設施投資企業開發建設生物天然氣項目。在商業模式創新方面，鼓勵企業延伸產業鏈，拓展生物天然氣多元化應用領域，建立生物天然氣產、輸、配、儲一體化生產和消費體系，整合擴展有機肥、綠色食品、生態農業等產業鏈，提升產業附加值。簡單講，就是鼓勵企業縱向一體化，橫向跨專業、跨領域經營發展，這對央企、國企、上市公司或規模發展企業來講可能更具有競爭優勢。
發展目標有所調整
指導意見取消了生物天然氣2020年發展目標。2025年的發展目標由征求意見稿的150億立方米調整到100億立方，2030年的目標由300億立方米調整到200億立方米。屆時，產業規模將達到世界前列，拉動社會投資約1.2萬億元，年處理各類有機廢棄物3.5億噸，帶動100萬人就業，年增加農民收入600億元。發展目標的調整，從側面也反映了相關行業主管部門對發展生物天然產業面臨的困難和阻力比之前認識的更加充分，以更加穩健、務實的作風推動產業的健康可持續發展。
在國土空間規劃指導約束下，編制生物天然氣“兩級發展規劃+市縣級開發建設方案+重點企業發展規劃”。指導意見進一步強化了規劃的指導和引領作用，與征求意見稿相比，市縣級編制規劃變為編制開發建設方案，在市縣級層面更加強調產業發展的實操性和項目落地的制度性保障。這種縱向+橫向規劃編制模式，基本繪制成了一幅精確到鄉鎮級的全國生物天然氣項目開發建設藍圖。另外，在“制定發展規劃”章節，多次強調要在國土空間規劃指導約束下編制各級生物天然氣發展規劃。多數人對“國土空間規劃”不是很了解，這是一個什么東西，為何如此重要，在此有必要說明一下。
黨的十九大后，按照新發展理念和高質量發展要求，黨中央、國務院于2019年5月23日出臺了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見 》。意見明確指出，國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。到2020年，基本建立國土空間規劃體系，逐步建立“多規合一”的規劃編制審批體系、實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系；基本完成市縣以上各級國土空間總體規劃編制，初步形成全國國土空間開發保護“一張圖”。到2025年，健全國土空間規劃法規政策和技術標準體系；全面實施國土空間監測預警和績效考核機制；形成以國土空間規劃為基礎，以統一用途管制為手段的國土空間開發保護制度。到2035年，全面提升國土空間治理體系和治理能力現代化水平，基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續發展的國土空間格局。
這就不難理解，為何各級生物天然氣發展規劃和各類專項規劃必須在國土空間規劃指導約束下進行編制。還是一句話，未來的規劃編制，就是減少隨意性，規劃一旦確定，就要“一張藍圖繪到底”。
生物天然氣產業要堅持工業化、商業化、市場化、專業化發展方向。在生物天然氣開發建設方面，指導意見從七個方面強調產業一定要走工業化、商業化、市場化和專業化的發展方向和路徑。這不免讓人聯想到早些年我國戶用沼氣工程發展所走的“政府包辦”投資模式。重投資，輕運營，國家資金每年都在撒“胡椒面”，每年都建成一批沼氣工程，但就是沒有見到產氣量的大幅提升。這種以政府為主體投資管理項目的方式已不能適應新時代經濟高質量發展要求，這也許就是國家力推生物天然氣走工業化、市場化、專業化發展道路的主因。生物天然氣要想大規模發展和高比例消納，技術進步、模式創新、政策支持、市場機制缺一不可。
在生物天然氣項目建設層面，有必要從指導意見中劃幾項重點。
1、根據縣域資源量，整縣推進，多點布局，單個項目日產量控制在1-3萬方生物天然氣為宜。
2、根據協會2018年底統計的城鎮生活垃圾清運量，我國城鎮現有可收運的有機垃圾（餐飲和家庭廚余）資源量在1.4億噸左右。隨著垃圾分類體系深入推進，大中城市可因地制宜建設生物天然氣項目，這將是很大一塊未開墾的“處女地”。
3、為鼓勵燃氣經營企業消納生物天然氣的積極性，對投資建設生物天然氣項目以及消納生物天然氣的燃氣經營企業，國家油氣企業將在常規天然氣分配上給予支持。鼓勵常規天然氣進口和基礎設施投資企業開發建設生物天然氣項目。
4、設計開發生物天然氣碳減排方法學體系，推進生物天然氣企業參與碳排放權交易。
5、鼓勵產學研結合進行生物天然氣技術和模式創新。
6、構建生物天然氣全產業鏈工業化標準體系和技術裝備認證體系。
從六個方面建立健全生物天然氣產業體系
一個產業的發展離不開產業自身體系的建設。指導意見從六個方面對如何建設產業體系給出了原則性意見。其中有亮點也是與企業經營最為密切的有五個方面。
1、鼓勵探索誰污染誰付費，誰處理誰受益的原料收儲模式，這對降低生物天然氣項目運營成本，提高市場競爭力將起到極大的促進作用。
2、建立生物天然氣多元化的消費體系，積極推動生物天然氣優先利用，將打通生物天然氣從生產側到消費側的瓶頸，降低生物天然氣企業的產品消納門檻。生物天然氣的的后端消納要“宜”字當頭，結合當地天然氣消費市場，一定要堅持宜熱則熱，宜電則電，宜CNG則CNG，宜并管網則并管網。
3、產業能否走市場化商業化道路，未來能否擺脫對氣價補貼的過度依賴，核心在沼肥的高附加值能否得到充分體現，而能否建立工業化有機肥生產消費體系，對我國生物天然氣產業的健康可持續發展至關重要。
4、生物天然氣項目是典型的環保工程和城鄉基礎設施，為避免造成二次污染，建立生物天然氣工程全生命周期的環保體系勢在必行，特別是原料的氣味、生產過程中產生的廢渣廢液等必須達標排放。
5、在行業數據統計方面，生物天然氣與生物質發電還是有很大區別。生物質發電的計量監測，發電數據統計主要依靠電網企業，而生物天然氣的行業統計體系如何建立呢？指導意見結合國務院“放管服”改革精神，提出建立“項目自我監測、行業統一監測、政府加強監管”的新時期我國生物天然氣統計監測體系，這對行業組織加強行業自律和自身能力建設提出了更高要求。同時，新的監測體系將能夠整合更多的社會資源和力量參與到行業管理及服務中來。
需要完善的支持政策
產業的發展離不開國家政策的支持，指導意見對下步需要研究和完善的配套政策從五個方面進行了歸納。1、研究建立綠色燃氣配額機制。2、制定生物天然氣優先利用政策措施。3、建立生物天然氣開發利用與常規天然氣計劃分配、進口量分配掛鉤機制。4、研究出臺生物天然氣綠色信貸支持政策。5、組織開展生物天然氣產業化項目開發建設，加快建立完善支持政策體系。
梳理了現有優惠支持政策
與征求意見稿相比，指導意見對我國現有節能環保和資源循環利用支持優惠政策進行了梳理，進一步明確了生物天然氣項目在以下四個方面可享受優惠待遇。1、用地方面，在年度用地計劃中優先安排。2、稅收方面，享受資源綜合利用增值稅、環保節能節水項目企業所得稅、項目進口設備關稅和進口環節增值稅優惠政策。3、原料預處理和有機肥生產享受農用電電價政策。4、要求各地做好秸稈綜合利用、農機購置、畜禽糞污資源化利用、有機肥替代化肥等專項資金與生物天然氣項目原料保障、有機肥利用等相關政策的銜接。稍后協會將把以上政策文件匯編成冊，供行業內企業和專家參閱。
強化行業監管
政府的高效監管體系，是任何一個行業健康可持續發展的堅強保障，指導意見進一步加強了行業管理體系建設。生物天然氣是易燃易爆氣體，產儲輸配各環節必須嚴格監管。指導意見提出要制定生物天然氣項目管理指南、編制規劃、項目建設和運營管理導則，指導各地對生物天然氣進行管理。強調支持符合標準的生物天然氣并入城鎮燃氣管網，鼓勵生物天然氣企業與終端用戶直接進行市場化交易。嚴格源頭準入，強化生物天然氣產銷用全流程安全管理。最后強調，要加強行業組織建設和監督管理，促進行業自我可持續發展。看來，在經濟高質量發展理念和市場在資源配置中起決定性作用的思想指導下，生物天然氣產業發展道路任重而道遠。
建議
就指導意見和生物天然氣產業發展，協會提六點建議，供政府有關部門和業內專家參考：
一、發展生物天然氣，促進生物質能開發利用向非電領域和高附加值方向轉型，是一件利國利民利企的大好事，社會上下定會大力支持，但這僅是針對生物質能開發利用增量市場。生物質能產業的可持續發展，需要我們既要“抬頭看天”，也要“低頭看地”。對于在運生物質發電項目，在保持現有政策穩定的前提下，建議國家有關部門盡快出臺存量發電項目轉型升級支持政策，給行業一個轉型緩沖期，通過市場化機制，激勵和促進存量生物質發電項目向熱電聯產和綜合能源服務方向轉型，提升生物質發電行業的市場競爭力和行業整體盈利水平，有效緩解國家可再生能源發展基金巨大缺口。
二、由于生物天然氣產業鏈較長，產業發展過程中涉及多專業多領域，在指導意見基礎上，建議國家發改委、國家能源局盡快編制“國家生物天然氣中長期發展規劃”和“生物天然氣產業發展實施方案”，在方案中明確具體工作任務、完成時限和責任主體，保證指導意見中的產業發展思路能夠落到實處。
三、建議國家在2020年第一季度啟動首批生物天然氣產業化項目建設和出臺生物天然氣后端獎補政策，鼓勵先行先試，為產業后續發展積累經驗。在產業化項目推進過程中，逐步出臺或完善氣價與有機肥獎補政策、財稅優惠政策、行業標準、產業監管等系列配套政策。
四、建議生物天然氣生產經營用電（含沼渣沼液加工生產有機肥）全部享受農用電電價政策。
五、指導意見中2025年（產業起步期）生物天然氣發展目標偏高，2030年生物天然氣發展目標（快速發展期）較保守，建議在國家生物天然氣中長期發展規劃中，將2025年目標調整到60億方，2030年發展目標由每年200億方調整為250億方。我國每年可收集農作物秸稈量近9億噸，規模化畜禽養殖場每年產生糞污20.5億噸，城市年產廚余垃圾1.4億噸。保守測算，我國生物天然氣可開發潛力每年約1500億方左右，這還不算工業有機廢水廢渣和生活污水污泥。只要國家產業支持政策能跟得上，這個建議目標是完全能夠實現的。
